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諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主、美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨（JosephStieglitz）斷言，21世紀(jì)美國科技產(chǎn)業(yè)和中國城市化是兩個(gè)影響世界最大的事件。我黨‘’十六大“報(bào)告提出：*2020年我國將全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)，到本世紀(jì)中葉基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化”的宏偉目標(biāo)，人口城鎮(zhèn)化水平是衡量小康社會(huì)、現(xiàn)代化發(fā)展水平的重要指標(biāo)，人口城鎮(zhèn)化將成為我國未來社會(huì)發(fā)展的基本國情，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整將伴隨我國現(xiàn)代化的全過程，對我國未來繁榮發(fā)展的源泉和動(dòng)力產(chǎn)生重大影響。

　　1.1加快人口城鎮(zhèn)化意義重大城鎮(zhèn)化是一個(gè)長期結(jié)構(gòu)性調(diào)整的過程，正在引發(fā)深刻的變革：社會(huì)形態(tài)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變，基本制度框架由城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)一體化轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式由出口、投資拉動(dòng)向消費(fèi)、投資拉動(dòng)轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)、就業(yè)結(jié)構(gòu)由低端制造業(yè)、服務(wù)業(yè)向中高端制造業(yè)、服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)變，人口發(fā)展由人力資源大國向人力資本強(qiáng)國轉(zhuǎn)變。人口城鎮(zhèn)化是以上變革的條件，亟待加速推進(jìn)。

　　第加快人口城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化載體。30年城鄉(xiāng)分割的增量改革對經(jīng)濟(jì)增長拉動(dòng)的邊際效應(yīng)逐步遞減，亟待構(gòu)建以存量改革為主、新舊利益格局重新分配的現(xiàn)代社會(huì)體系，改革進(jìn)入以人口城鎮(zhèn)化為主導(dǎo)、推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化的第二次制度變革。

　　第二，加快人口城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)增長的穩(wěn)定驅(qū)動(dòng)力。人口城鎮(zhèn)化促進(jìn)產(chǎn)業(yè)、人口、資本向城鎮(zhèn)聚集，推動(dòng)農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力逐步向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提供更多就業(yè)崗位，推動(dòng)人力資本重組，大大提高城市活力，不斷提升財(cái)富創(chuàng)造力和國際競爭力。

　　第三，加快人口城鎮(zhèn)化是啟動(dòng)內(nèi)需重要舉措。工業(yè)化提供供給、城鎮(zhèn)化提供需求，人口城鎮(zhèn)化將帶動(dòng)交通、通訊、供電、供氣、供水等基礎(chǔ)設(shè)施需求和基本生活、住房、教育、衛(wèi)生等直接消費(fèi)需求，以及農(nóng)村規(guī)模經(jīng)營和勞動(dòng)生產(chǎn)率提高帶來的農(nóng)村消費(fèi)擴(kuò)大，拉動(dòng)巨大的內(nèi)需市場。

　　第四，加快人口城鎮(zhèn)化是解決三農(nóng)問題根本出路。人口城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是三農(nóng)發(fā)展轉(zhuǎn)變問題，三農(nóng)問題出路在于減少農(nóng)民，人口城鎮(zhèn)化使三農(nóng)問題的解決由農(nóng)業(yè)內(nèi)部向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變；家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使農(nóng)民跨過“溫飽線”人口城鎮(zhèn)化將推動(dòng)農(nóng)民跨過“富?？?rdquo;，從根本上解決農(nóng)村發(fā)展的深層次矛盾。

　　第五，高質(zhì)量城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的前提。城鎮(zhèn)化發(fā)展綜合體現(xiàn)現(xiàn)代化質(zhì)量，充分體現(xiàn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人口城鎮(zhèn)化、城市現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)體化三重內(nèi)涵。只有農(nóng)村富裕勞動(dòng)力和農(nóng)村人口變?yōu)槌擎?zhèn)居民，人口素質(zhì)不斷提高，城鄉(xiāng)收入差距不斷縮小，社會(huì)階層發(fā)生重大變化，才能使廣大民眾分享發(fā)展成果，中等收入群體不斷擴(kuò)大，實(shí)現(xiàn)人們生產(chǎn)生活方式更加文明、體面而有尊嚴(yán)。

　　1.2亟待加強(qiáng)人口城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略研究2007），因此，積極探索研究中國特色的人口城鎮(zhèn)化道路是一項(xiàng)重要的時(shí)代課題。

　　縱觀發(fā)現(xiàn)，近30年來人口城鎮(zhèn)化直是學(xué)界研究的熱點(diǎn)問題，各領(lǐng)域的學(xué)者對此進(jìn)行了廣泛研究和深入探討，并取得了十分豐碩的研究成果。但目前關(guān)于人口城鎮(zhèn)化方面的研究大多屬于“學(xué)院派”，現(xiàn)象描述和因果分析的研究較多，如人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化（陳春，2008）、人口城鎮(zhèn)化與工業(yè)化（段祿峰、張沛，2009）、人口城鎮(zhèn)化與非農(nóng)化（姚士謀等，2009）、城鎮(zhèn)化的動(dòng)力機(jī)制（陳波舯等，2004）等；而政策對策研究較少，且主要聚焦在人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展策略方面，如城鎮(zhèn)化道路之爭一以小城鎮(zhèn)（費(fèi)孝通，1984）為重點(diǎn)、以中等城市（馬庚存、冷靜，2001）為重點(diǎn)、以大城市（杜珂、王小魯，2010）為重點(diǎn)等，關(guān)于可操作性的對策研究少之又少。

　　因此亟待加強(qiáng)人口城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略研究，提出更具針對性、系統(tǒng)性的對策建議，以指導(dǎo)實(shí)踐。本研究重點(diǎn)研究人口城鎮(zhèn)化的中國特色，并在客觀分析人口城鎮(zhèn)化未來發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上，關(guān)注人口城鎮(zhèn)化過程中的“就業(yè)促進(jìn)”和“戶籍改革”兩大焦點(diǎn)問題，提出具體操作性措施。

　　2中國人口城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀趨勢分析2.1人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程中國特色顯著7%，城鎮(zhèn)人口6.7億，流動(dòng)人口2.2億（國家統(tǒng)計(jì)局，2011）。30年來人口城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，1980 ~2010年，年均增加近1個(gè)百分點(diǎn)。其中，前半期，人口城鎮(zhèn)化率從1980年的19.4%上升到1995年的29.0%，年均增加0.64個(gè)百分點(diǎn)；后半期繼續(xù)加速，人口城鎮(zhèn)化率從1996年的30.5%上升到2010年的49.7%，年均增加1.37個(gè)百分點(diǎn)，速度是前半期的2倍（見）。

　　在加速推進(jìn)的進(jìn)程中，我國人口城鎮(zhèn)化發(fā)展中國特色明顯。

　　~2010年中國人口城鎮(zhèn)化變動(dòng)趨勢圖第人口城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化。國際經(jīng)驗(yàn)表明，城鎮(zhèn)化率與工業(yè)化率合理比值為1.4~2.5（趙文丁，2003），2010年我國為1.06①，尚未進(jìn)入合理區(qū)間。投資拉動(dòng)型主導(dǎo)的發(fā)展方式，過早追求發(fā)展資本密集型產(chǎn)業(yè)，出現(xiàn)了資本替代勞動(dòng)的趨勢，同時(shí)服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，導(dǎo)致“高增長、低就業(yè)”就業(yè)彈性逐年下降，由“九五”期間的0.14下降到“十五”期間的0. 08（易鵬，2009），是發(fā)展中國家平均水平的1/4和發(fā)達(dá)國家的1/6②，使得城鎮(zhèn)吸納勞動(dòng)力及人口能力不足。

　　第二，人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化。2000年以來，土地城鎮(zhèn)化率以年均3.8個(gè)百分點(diǎn)快速增長（潘家華、魏后凱，2009），人口城鎮(zhèn)化率年均提高1.4個(gè)百分點(diǎn)，相差近3倍。事權(quán)與財(cái)權(quán)不對等的財(cái)稅體制和追求GDP增長的沖動(dòng)，導(dǎo)致地方政府通過經(jīng)營土地彌補(bǔ)支出，將城鎮(zhèn)化等同于城市建設(shè)，注重“規(guī)模擴(kuò)大”忽視“產(chǎn)業(yè)聚集”，難以為勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移創(chuàng)造就業(yè)條件，同時(shí)提高農(nóng)民轉(zhuǎn)移成本，延緩人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

　　第三，戶籍人口城鎮(zhèn)化滯后于常住人口城鎮(zhèn)化。由于城鄉(xiāng)差距導(dǎo)致大量農(nóng)村人口進(jìn)城，近三成農(nóng)業(yè)戶籍人口居住在城鎮(zhèn)（汝信等，2012）；但由于城鄉(xiāng)戶籍承載的福利人均相差33萬元（傅沙沙，2011），目前只有1.7%的農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)③，導(dǎo)致大量農(nóng)村人口進(jìn)城后仍然持有農(nóng)業(yè)戶籍，出現(xiàn)戶籍根據(jù)“2010年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)”相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)算得到。

　　根據(jù)人力資源和社會(huì)保障部國際勞工研究所對OECD數(shù)據(jù)庫和各國GDP就業(yè)量的計(jì)算，一般發(fā)展中國家就業(yè)彈性平均在0.3~0.4，發(fā)達(dá)國家平均為0.5，2007年歐盟總就業(yè)彈性是0.78，國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組，2007年對勞務(wù)輸出縣301村的調(diào)查數(shù)據(jù)。

　　人口城鎮(zhèn)化低于常住人口城鎮(zhèn)化近20個(gè)百分點(diǎn)。二元戶籍制度制約農(nóng)民工在城鎮(zhèn)長期定居和消費(fèi)，成為人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的制度瓶頸。

　　2.2人口城鎮(zhèn)化進(jìn)入新一輪發(fā)展時(shí)期（姜衛(wèi)平，2010），到2011年末人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)51.27%，城市人口首次超過農(nóng)村人口，城鎮(zhèn)化發(fā)展方向由單純速度向速度與質(zhì)量并重轉(zhuǎn)變，改革進(jìn)入以推進(jìn)深度人口城鎮(zhèn)化為特征、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的新階段。

　　第，人口城鎮(zhèn)化空間形態(tài)將由東部、大城市為主向中西部、中小城市和小城鎮(zhèn)分散轉(zhuǎn)變，從空間布局上構(gòu)建新的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局。2009年農(nóng)民工東部達(dá)9000萬人，比2008年下降8.9%，中、西部分別為2500萬人、3000萬人，分別增長33.2%、5.8%；長三角、珠三角農(nóng)民工分別為2800萬人、3300萬人，比上年減少7.8%、2.5%；2007年城市和城鎮(zhèn)分別有655個(gè)、1.9萬個(gè)，比1978年增長2. 4倍、7.9倍，其中，200萬人以上、20萬人以下城市分別為41個(gè)、264個(gè)，增長4.1倍、5.4倍（發(fā)改委城市與小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心課題組，2010），城鎮(zhèn)、小城市增長速度超過大中城市的增長速度。

　　中國中、西部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐步完善，產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈初步形成，已具備新城市群接納產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)。中國城鎮(zhèn)化發(fā)展以“沿海及京廣、京哈線為縱軸，長江及隴海線為橫軸，特大城市和大城市為龍頭”為主，向重點(diǎn)培育壯大中西部新城市群，尤其是小城鎮(zhèn)，加強(qiáng)對農(nóng)村的輻射能力轉(zhuǎn)變，并作為新的經(jīng)濟(jì)增長極，進(jìn)一步吸納人口、壯大經(jīng)濟(jì)，帶動(dòng)城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　第二，人口城鎮(zhèn)化遷移模式由“鐘擺式”向“穩(wěn)定式”轉(zhuǎn)變。遷移主體由第一代農(nóng)民工向新生代農(nóng)民工轉(zhuǎn)變，2009年1.5億外出農(nóng)民工中60%為“80、90后”，達(dá)1億人①。相對于第一代以勞務(wù)流動(dòng)為主農(nóng)民工，新生代農(nóng)民工勞動(dòng)力成本增加，回報(bào)預(yù)期提升，土地情結(jié)弱化，由半農(nóng)、半工為主轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)為主，定居城鎮(zhèn)的意愿強(qiáng)烈；遷移單元由勞動(dòng)力個(gè)體流動(dòng)向舉家遷移轉(zhuǎn)變，1990 ~2005年，流動(dòng)人口性別比由125下降至101，女性遷移流動(dòng)大幅增加，農(nóng)民工從流動(dòng)逐漸轉(zhuǎn)為定居（段成榮等，2008），20%攜家眷進(jìn)城定居，達(dá)3000萬人（發(fā)改委城市與小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心課題組，2010）；遷移動(dòng)力由生存型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變，流動(dòng)人口思想觀念、生活習(xí)慣、行為方式與城市不斷融合，向上流動(dòng)意愿強(qiáng)烈，市民化訴求剛性，人口城鎮(zhèn)化穩(wěn)定趨勢顯著。

　　第三，人口城鎮(zhèn)化聚集效應(yīng)由人力資源向人力資源和人力資本并存轉(zhuǎn)變。中國是世界勞動(dòng)年齡人口數(shù)量最多的國家，超過歐洲人口總和，人口紅利創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力。2010年15 ~64歲勞動(dòng)年齡人口為9.9億；未來近25年，中國還處在“人口紅利期”

　　目前沿海地區(qū)出現(xiàn)技術(shù)與普通工人雙缺的“民工荒”現(xiàn)象。是東部地區(qū)農(nóng)民工工資較低，勞動(dòng)條件較差，用工制度難以充分保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益，使得農(nóng)民工跨區(qū)流動(dòng)拉力不足；二是沿海制造業(yè)升級，推動(dòng)沿海制造業(yè)加速向內(nèi)地、中西部轉(zhuǎn)移，外加農(nóng)村政策傾斜、生活成本相對較低、比較效益相對較高，為農(nóng)民工就近就業(yè)提供內(nèi)在動(dòng)力。

　　勞動(dòng)力優(yōu)勢與產(chǎn)業(yè)梯度發(fā)展，仍將保持未來10 ~15年‘’中國制造“的人力資源優(yōu)勢。同時(shí)隨著農(nóng)村人口受教育程度不斷提高，流動(dòng)人口平均受教育年限從1982年的5.58年增加到2005年的8.89年（段成榮等，2008），從平均小學(xué)水平上升到初中水平，人口城鎮(zhèn)化促進(jìn)人力資本提升、聚集重組，逐步實(shí)現(xiàn)由”廉價(jià)規(guī)模勞動(dòng)力“向”技能勞動(dòng)力“再向”知識勞動(dòng)力“轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)質(zhì)量對數(shù)量的替代，不斷提參見中共中央國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)衣業(yè)衣村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見（2010年中央1號文件）。

　　2010年數(shù)據(jù)來自國家統(tǒng)計(jì)局2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)（第1號），2010年以后數(shù)據(jù)由中國人口與發(fā)展研究中心利用分要素模型測算（TFR升中國在國際市場中人力資本優(yōu)勢。

　　第四，人口城鎮(zhèn)化由農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移為主向解決農(nóng)村人口發(fā)展問題為主轉(zhuǎn)變。農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口中勞動(dòng)年齡人口占84%，方面隨著戶籍制度改革，農(nóng)民工特別是大規(guī)模新生代農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶，農(nóng)村人口將呈現(xiàn)“兩頭高、中間低”特征。0~14歲少兒人口和65歲以上老年人口分別比城鎮(zhèn)高5.35和1.06個(gè)百分點(diǎn)，勞動(dòng)年齡人口則比城鎮(zhèn)低6.41個(gè)百分點(diǎn)，其中20 ~35歲生育旺盛期人口比城鎮(zhèn)低5.86個(gè)百分點(diǎn)①（見），加上城鄉(xiāng)生育水平差距不斷縮小，導(dǎo)致“城鎮(zhèn)出生率相對提高、農(nóng)村死亡率相對提高”，城鎮(zhèn)人口比重自然升高的同時(shí)，農(nóng)村留守兒童、老人、婦女等人口發(fā)展問題凸顯；另一方面隨著產(chǎn)業(yè)梯度發(fā)展，大量產(chǎn)業(yè)向中西部、小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)民工就地城鎮(zhèn)化比例大幅增加，使得農(nóng)村人口發(fā)展問題得以緩解。

　　2005年城市、衣村人口年齡結(jié)構(gòu)變化因此“十二五”乃至更長時(shí)期，人口城鎮(zhèn)化發(fā)展新階段要求將人口城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)增長放在同等重要地位，城鎮(zhèn)化發(fā)展格局由簡單依賴自然資源承載力向自然資源和制度資源綜合承載力轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)對流動(dòng)人口由經(jīng)濟(jì)制度接納向經(jīng)濟(jì)、社會(huì)制度共同接納轉(zhuǎn)變，流動(dòng)人口政策重點(diǎn)由就業(yè)服務(wù)向就業(yè)、定居服務(wù)并重轉(zhuǎn)變。

　　3人口城鎮(zhèn)化發(fā)展思路及目標(biāo)3.1思路以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，把人口城鎮(zhèn)化作為深化改革的主導(dǎo)力量，改變以城鄉(xiāng)間二元結(jié)構(gòu)和城鎮(zhèn)內(nèi)二元結(jié)構(gòu)為主要特征的社會(huì)制度構(gòu)架，堅(jiān)持立足國情，圍繞加快人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程，以擴(kuò)大城鎮(zhèn)就業(yè)、戶籍制度改革為基本導(dǎo)向，發(fā)揮人力資源優(yōu)勢，促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，大力提高人口城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量，推動(dòng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，促進(jìn)人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，走出條中國特色人口城鎮(zhèn)化道路。

　　3.2目標(biāo)到2020年，人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%，超過世界城鎮(zhèn)化平均水平，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)50%，實(shí)現(xiàn)中小城市和小城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)均等化，城鎮(zhèn)就業(yè)比重達(dá)到55%，城鄉(xiāng)發(fā)展相對差距擴(kuò)大趨勢得到①根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2005年1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)計(jì)算整理得出。

　　逼制。

　　到2030年，人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%，達(dá)到中等偏上收入國家城鎮(zhèn)化水平，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)60%，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)均等化，城鎮(zhèn)就業(yè)比重達(dá)到65%，城鄉(xiāng)發(fā)展絕對差距趨于縮小。

　　到2050年，人口城鎮(zhèn)化率達(dá)80%，達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化水平，戶籍人口城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化并軌，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，城鎮(zhèn)就業(yè)比重達(dá)75%，城鄉(xiāng)進(jìn)入均衡發(fā)展時(shí)期。

　　3.3原則城鎮(zhèn)化本身是一個(gè)綜合概念，涉及到人口聚集、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、生活方式轉(zhuǎn)變等多重內(nèi)涵。因此，實(shí)施人口城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要協(xié)同人口、土地、交通、社保、就業(yè)、住房、農(nóng)業(yè)等部門共同開展。

　　在科學(xué)調(diào)控人口、合理利用土地、優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施、推進(jìn)公共服務(wù)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)包容性增長等領(lǐng)域協(xié)調(diào)發(fā)展，需要處理好以下幾組關(guān)系：第在主體方面，處理好市場和政府的關(guān)系。從本質(zhì)看，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)差別是人口跨區(qū)域流動(dòng)遷移、人口城鎮(zhèn)化的內(nèi)因。從長期看，在市場機(jī)制的作用下，勞動(dòng)力從高收益的發(fā)達(dá)地區(qū)、城市向低收益的欠發(fā)達(dá)地區(qū)、農(nóng)村流動(dòng)，工資收益率差距不斷縮小，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域、城鄉(xiāng)均衡發(fā)展；從短期看，規(guī)避市場外部性，引導(dǎo)人口合理流動(dòng)遷移，政府需要發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，通過信息引導(dǎo)和規(guī)劃先行，消除人口城鎮(zhèn)化過程中的盲目性。

　　第二，在驅(qū)動(dòng)力方面，處理好經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)和社會(huì)驅(qū)動(dòng)的關(guān)系。國際經(jīng)驗(yàn)表明，國家發(fā)展戰(zhàn)略決定城鎮(zhèn)化格局，不同的戰(zhàn)略方向決定不同的城鎮(zhèn)化格局。在基于公平的社會(huì)發(fā)展主導(dǎo)下的國家，城鎮(zhèn)化表現(xiàn)為中小型城市的城市集群和多中心的發(fā)展，基于效益經(jīng)濟(jì)增長主導(dǎo)下的國家，城鎮(zhèn)化表現(xiàn)為大型城市和超大型城市的飛速發(fā)展。我國在近20年城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段，大城市無限膨脹，小城鎮(zhèn)逐步萎縮，城鎮(zhèn)格局的馬太效應(yīng)越來越明顯，未來要更加注重城鎮(zhèn)化質(zhì)量，更加注重城鎮(zhèn)化過程中的社會(huì)驅(qū)動(dòng)，更加注重流動(dòng)人口公共服務(wù)均等化，最終推動(dòng)實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)均衡的城鎮(zhèn)化格局。

　　第三，在戰(zhàn)略方面，處理好傳統(tǒng)戰(zhàn)略與現(xiàn)代戰(zhàn)略的關(guān)系。城鎮(zhèn)化是以工業(yè)化為支撐，國際先發(fā)國家城鎮(zhèn)化道路主要通過“先污染、后治理‘，’初期內(nèi)部粗放式增長、后期通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的外部轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)集約式發(fā)展”的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，完成了城鎮(zhèn)化的升級過程。但是隨著環(huán)境問題國際化、貨幣化以及產(chǎn)業(yè)國際梯度轉(zhuǎn)移空間有限，后發(fā)國家難以延續(xù)先發(fā)國家的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路，必須在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，安排產(chǎn)業(yè)布局要充分考量環(huán)境成本，實(shí)施現(xiàn)代的可持續(xù)發(fā)展城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益的綜合效益最優(yōu)，努力形成人口均衡型、資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的城鎮(zhèn)發(fā)展新格局。

　　第四，在區(qū)域方面，要處理好因地制宜和整體推進(jìn)的關(guān)系。中國最大的特點(diǎn)是區(qū)域發(fā)展不平衡，在城鎮(zhèn)化推進(jìn)的進(jìn)程中，除了在國家層面制定城鎮(zhèn)化統(tǒng)一規(guī)劃實(shí)施整體推進(jìn)外，各地更要因地制宜實(shí)施具有區(qū)域特色的城鎮(zhèn)化道路，最終實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。在近期，東中西區(qū)域、大中小城市可以通過積分制、設(shè)門檻等制度實(shí)施遞次發(fā)展戰(zhàn)略，西部地區(qū)要充分利用區(qū)域資源比較優(yōu)勢，合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和人口向西部地區(qū)資源環(huán)境承載能力較好的地方集聚，來化解人口集中涌向東部地區(qū)的問題，同時(shí)通過改善交通網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施的通達(dá)性來引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向中小城市和小城鎮(zhèn)布局，增強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)吸納人口的能力，即而緩解特大城市的壓力。

　　第五，在戰(zhàn)略重點(diǎn)方面，要處理好城鎮(zhèn)發(fā)展和農(nóng)村發(fā)展關(guān)系。城鄉(xiāng)關(guān)系長期以來是一對孿生兄弟，城鎮(zhèn)發(fā)展需要農(nóng)村支持，農(nóng)村發(fā)展需要城鎮(zhèn)帶動(dòng)。我國在發(fā)展的不同時(shí)期實(shí)施不同的戰(zhàn)略重點(diǎn)，在城鎮(zhèn)化初期，通過農(nóng)村支持城市，為城鎮(zhèn)化奠定了堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。目前處在促進(jìn)城鄉(xiāng)體化發(fā)展階段，必須使城鎮(zhèn)和農(nóng)村協(xié)同發(fā)展，實(shí)施城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)雙輪驅(qū)動(dòng)，讓進(jìn)城流動(dòng)人口在城鎮(zhèn)享有平等的發(fā)展機(jī)會(huì)、融入城鎮(zhèn)，讓留在農(nóng)村的人口共享改革發(fā)展成果、安居樂業(yè)，做到進(jìn)城和留鄉(xiāng)各得4推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化的路徑分析4.1基本路徑展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，以小城鎮(zhèn)作為新增就業(yè)的主體，促進(jìn)就地城鎮(zhèn)化，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的建立和發(fā)展。

　　由大城市向中小城市轉(zhuǎn)移，不斷擴(kuò)大中小城市吸納勞動(dòng)力和人口的能力，提高中小城市對小城鎮(zhèn)的輻射能力。

　　大城市郊區(qū)放開、特大城市輪候，2030年前放開大城市的戶籍制度；十二五期間及更長時(shí)期，培育壯大中西部為主的城市群，發(fā)揮城市群的帶動(dòng)作用，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級，提高第三產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的比重；2050年基本形成大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的格局，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

　　4.2供需分析4.2.1人口城鎮(zhèn)化供給測算（1）未來農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口規(guī)模。2020年人口城鎮(zhèn)化要實(shí)現(xiàn)60%水平，城鎮(zhèn)總?cè)丝趯⒂?010年的6.7億增加到2020年的8.5億①，增加1.8億，其中自然增長0.4億②，農(nóng)村轉(zhuǎn)移1.4億，年均轉(zhuǎn)移1400萬人。

　　未來農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力攜帶家眷規(guī)模。目前，中國農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口主要以勞動(dòng)力為主，家庭中大約還有3000萬子女和2000萬老人留在農(nóng)村③，如果在2020年前解決流動(dòng)人口子女教育和老人贍養(yǎng)問題，進(jìn)城攜帶率分別按70%、0%估算，轉(zhuǎn)入城市3000萬，在不增加就業(yè)壓力的條件下，有利于啟動(dòng)內(nèi)需、提高城鎮(zhèn)公共服務(wù)資源利用效率，推動(dòng)人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

　　未來農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口就業(yè)規(guī)模。在剩余需要轉(zhuǎn)移的1.1億人口中，“就地城鎮(zhèn)化”和“農(nóng)村流入城鎮(zhèn)”人口按1：1④計(jì)算，均為0.55億人，其中需提供“農(nóng)村流入城鎮(zhèn)”就業(yè)崗位4620萬個(gè)⑤，年均462萬個(gè)，‘就地城鎮(zhèn)化*753萬個(gè)⑥，年均275萬個(gè)。每年由農(nóng)村轉(zhuǎn)移的勞動(dòng)力共需提供新增就業(yè)崗位737萬個(gè)。

　　4.2.2人口城鎮(zhèn)化需求測算從人口城鎮(zhèn)化發(fā)展的區(qū)域不平衡看。我國人口城鎮(zhèn)化東、中、西部呈階梯分布，2008年東部地區(qū)人口城鎮(zhèn)化率為54.7%，高出全國平均水平9個(gè)百分點(diǎn)；中西部地區(qū)為43.5%和37. 2%，分別低于全國平均水平2.2個(gè)和8.4個(gè)百分點(diǎn)，人口城鎮(zhèn)化率不足40%的后8個(gè)省全部為中、西部省份。

　　2010年，中國660多個(gè)城市中，沿海省份雖不到300個(gè)，但它們占全國城市人口總量的55%，平均而利用中國人口與發(fā)展研究中心PADIS（人口宏觀管理與決策支持系統(tǒng)）平臺，按照TFR=1.8預(yù)測，中國2020年人口總數(shù)14.2億，按城鎮(zhèn)化率60%計(jì)算，城鎮(zhèn)人口=14.2x60%=8.5億。

　　按照TFR=1.8預(yù)測，2010~2020年總?cè)丝诖蠹s增加0.8億（14.2億-13.4億）。由于目前城鄉(xiāng)育齡婦女人口規(guī)?；鞠嗤紤]到衣村生育率高于城市（生育多）和衣村老齡化水平、死亡率均高于城市（死亡多），因此設(shè)定8000萬自然增長的人口中，城鄉(xiāng)平分，各4000萬人。

　　2009年，流動(dòng)人口規(guī)模2.11億，其中15 ~64歲勞動(dòng)年齡組占84%，達(dá)1.77億，如果流動(dòng)人口按照衣村人口15~64歲組68.5%進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化計(jì)算，0~14歲和65歲以上留守兒童和留守老人的規(guī)模大約是3000萬人和1700萬人。

　　根據(jù)“四普”五普“1990~2000年在新增長的城鎮(zhèn)人口中，有52%為成建制鄉(xiāng)改鎮(zhèn)，有31%為衣村流向城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)人口自然增長為17%.考慮1990 ~2000年間成建制鄉(xiāng)改鎮(zhèn)速度較快，目前所占比重大幅下降，因此設(shè)定”就地城鎮(zhèn)化“和”衣村流入城鎮(zhèn)“人口比例為1：1.參照2005年1%人口普查數(shù)據(jù)，15~64歲流動(dòng)人口中勞動(dòng)年齡人口占84%.參照2010~2020年我國勞動(dòng)年齡人口占71.5%，勞動(dòng)參與率按70%計(jì)算。就業(yè)人口=0.55億71.5%\70%=2753萬。

　　言，每個(gè)沿海省份城市的人口數(shù)量要比非沿海省份城市多30萬人。

　　同時(shí)，人口城鎮(zhèn)化發(fā)展的不平衡性也為我國人口城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了潛力。如果實(shí)施均衡型人口城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，未來10年，東部人口城鎮(zhèn)化每年1個(gè)點(diǎn)，由55%提高至65%；中部每年1.5個(gè)百分點(diǎn)，由44%提高至60%；西部每年1.3個(gè)百分點(diǎn)，由37%提高至50%，人口城鎮(zhèn)化率在2020年將達(dá)到60%.從人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化看。超前的土地城鎮(zhèn)化可以為后期人口快速城鎮(zhèn)化提供空間支持。2001~2010年中國城鎮(zhèn)人口增加2.1億，按照中國土地城鎮(zhèn)化超前于人口城鎮(zhèn)化2倍保守估計(jì)①，如果實(shí)施集約型人口城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，超前的土地城鎮(zhèn)化可再容納2.1億轉(zhuǎn)移人口。

　　從工業(yè)化超前于人口城鎮(zhèn)化看。如果中國在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中處理好第二產(chǎn)業(yè)中的勞動(dòng)密集型和資本密集型產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的時(shí)候考慮到就業(yè)目標(biāo)，重點(diǎn)發(fā)展符合中國的資源妨賦特征和比較優(yōu)勢勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，同時(shí)加大第三產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)升級，引入市場機(jī)制，打破行業(yè)壁壘，促進(jìn)對勞動(dòng)力的需求。如果能使平均就業(yè)彈性提高到0.2（依然低于發(fā)展中國家的平均水平），年均7% ~8%的GDP增長能帶來1500萬個(gè)就業(yè)崗位②。

　　4.3具體方案分區(qū)域看，東部地區(qū)城鎮(zhèn)格局網(wǎng)狀發(fā)展，重點(diǎn)提高大城市輻射能力，加大中小城市尤其是小城鎮(zhèn)人口聚集度，合理疏散大城市流動(dòng)人口；中部地區(qū)城鎮(zhèn)格局帶狀發(fā)展，重點(diǎn)培育城市群、壯大中小城市、優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)，提高就地吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口能力；西部地區(qū)城鎮(zhèn)格局點(diǎn)狀發(fā)展，適度發(fā)展大城市，重點(diǎn)扶持中小城市，引導(dǎo)人口向城市聚集。

　　4.3.1就業(yè)促進(jìn)城鎮(zhèn)就業(yè)是農(nóng)村人口流向城市的必要條件。加速人口城鎮(zhèn)化需實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，重點(diǎn)解決新的農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力流向。

　　第優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)布局。以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為基礎(chǔ)，以就業(yè)崗位增加為前提，促進(jìn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。完善促進(jìn)就業(yè)、鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)、扶助失業(yè)等系列相關(guān)政策。優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、中小企業(yè)，技術(shù)密集型和勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)并舉，積極開發(fā)公益性就業(yè)崗位，支持非全日制、臨時(shí)性、季節(jié)性等靈活多樣的、非正規(guī)的彈性就業(yè)形式，擴(kuò)大就業(yè)崗位。完善公共就業(yè)服務(wù)體系，促進(jìn)跨區(qū)域勞務(wù)協(xié)作和國際勞務(wù)輸出，健全就業(yè)援助制度。拉伸產(chǎn)業(yè)鏈，增加附加值和提高就業(yè)彈性，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。

　　第二，提高農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力就業(yè)率。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場，健全就業(yè)信息傳遞機(jī)制，充分利用網(wǎng)絡(luò)、電視、電臺、報(bào)紙等發(fā)布就業(yè)政策和勞動(dòng)力供需信息，提高農(nóng)民工就業(yè)參與率。發(fā)展壯大農(nóng)民工勞務(wù)組織，推進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力有序轉(zhuǎn)移。建立小城鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)聚集，提高小城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村勞動(dòng)力能力。通過稅收優(yōu)惠等措施，營造自主創(chuàng)業(yè)、非正規(guī)就業(yè)等多種就業(yè)方式的市場環(huán)境，擴(kuò)大就業(yè)規(guī)模。

　　第三，提高農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)。扶持面向勞務(wù)市場的農(nóng)民工職業(yè)學(xué)校，逐步實(shí)現(xiàn)免費(fèi)教育；通過政府補(bǔ)貼對農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力進(jìn)行技能培訓(xùn)，做到“人人有技能”建立與專業(yè)技術(shù)職稱并軌的專業(yè)技能職稱體系，提升農(nóng)村勞動(dòng)力職業(yè)技術(shù)能力，提高熟練工、技術(shù)骨干社會(huì)地位和收入回報(bào)，增強(qiáng)參與市場競爭和就業(yè)能力，創(chuàng)造向上流動(dòng)機(jī)制。

　　2000~2005年，中國660個(gè)縣級以上城市的建成區(qū)面積增長了44.93%，同一時(shí)期，這些城市的常住人口增長幅度遠(yuǎn)低于城市建成區(qū)面積的增長幅度，而全國的城鎮(zhèn)人口也僅增長了22.45%；2001~2007年，地級以上城市市轄區(qū)建成面積平均增長70.1%，但是市轄區(qū)中人口增長只有30%. ~2009年的7個(gè)周期中，GDP每增長1%帶動(dòng)的就業(yè)人數(shù)增加額分別為143.4萬人、139.4萬人、152.4萬人、54萬人、93.3萬人、76.6萬人、48.0萬人（王昊，2011），按GDP每增長1%帶動(dòng)的就業(yè)人數(shù)增加100萬人計(jì)算。

　　第四，提高勞動(dòng)者工資收入。目前，我國處在由低收入國家向中等收入國家轉(zhuǎn)變階段，但我國在要素分配過程中，勞動(dòng)收入分配相對不足，導(dǎo)致貧富差距越拉越大，難以實(shí)現(xiàn)由“金字塔”結(jié)構(gòu)向“橄欖型”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，極易掉入“低收入”陷阱。促進(jìn)就業(yè)的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)結(jié)果均等，即通過優(yōu)化國民收入分配結(jié)構(gòu)，創(chuàng)造條件使更多群眾擁有財(cái)產(chǎn)性收入，擴(kuò)大中等收入者比重，培育中產(chǎn)階級。加大收入分配制度改革力度，通過次分配，完善最低工資保障制度，提高勞動(dòng)報(bào)酬占國民收入的比例，提高工資收入占勞動(dòng)收入的比例，確保工資隨勞動(dòng)生產(chǎn)率增長而增長。通過二次分配，為勞動(dòng)者提供醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、生育等保障，建立健全社會(huì)救助制度。

　　4.3.2戶籍制度改革第一，逐步剝離戶籍制度關(guān)聯(lián)福利。改革與現(xiàn)行戶籍制度相關(guān)聯(lián)的不合理制度，是成功實(shí)現(xiàn)戶籍制度改革的根本。我國現(xiàn)行戶籍管理制度是種身份制度，將農(nóng)村和城鎮(zhèn)人口人為地分割為性質(zhì)不同的農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口，并在就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)等社會(huì)保障領(lǐng)域?qū)嵤┎顒e化福利待遇，造就了不平等的城市階層和農(nóng)村階層，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式的產(chǎn)物。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，推進(jìn)戶籍制度改革，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及社會(huì)管理體制系列問題。只有逐步剝離賦予在戶口上諸多不合理功能，淡化其戶口作用，使其返璞歸真，恢復(fù)戶口僅作為統(tǒng)計(jì)的本來面目，才能保證戶籍制度徹底改革。

　　第二，推行元化戶籍登記。逐步取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的分類登記形式，回歸戶籍的人口登記功能；配套推進(jìn)附著于戶籍之上的社會(huì)福利制度改革，將就業(yè)、勞動(dòng)保障、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等權(quán)利獲取由“門檻式”向“階梯式”過渡（王列軍，2010）；實(shí)行居住證制度，納入屬地管理，以居住年限、社會(huì)保障參保年限作為獲得基本公共服務(wù)和落戶的條件，優(yōu)先推進(jìn)家庭流動(dòng)和新生代流動(dòng)人口的市民化進(jìn)程。

　　第三，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。對農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為城市居民的，允許其在一定時(shí)期內(nèi)繼續(xù)保留承包地、宅基地及農(nóng)房的收益權(quán)或使用權(quán)，確保農(nóng)村和土地的“穩(wěn)定器”和“蓄水池”的戰(zhàn)略地位。鼓勵(lì)進(jìn)城農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地采取轉(zhuǎn)包、租賃、互換、轉(zhuǎn)讓等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，土地實(shí)施規(guī)模經(jīng)營入股集體分紅，土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓收取租金等方式增加進(jìn)城農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，作為進(jìn)入城鎮(zhèn)的啟動(dòng)資金和城鄉(xiāng)待遇差別的補(bǔ)償。

　　第四，強(qiáng)化流動(dòng)人口公共服務(wù)管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能。實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口管理重點(diǎn)由治安管理為主向公共服務(wù)為主轉(zhuǎn)變，徹底改變流動(dòng)人口作為區(qū)域社會(huì)治安隱患的管理模式，樹立流動(dòng)人口公共服務(wù)管理均等化的新理念，逐步實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口在住房、教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)享受戶籍人口同等待遇。

　　4.4保障措施第一，制定實(shí)施國家人口城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。整合經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源，綜合編制國家人口城鎮(zhèn)化中長期規(guī)劃，統(tǒng)籌人口城鎮(zhèn)化與人口分布、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、內(nèi)需啟動(dòng)、城鄉(xiāng)收入分配等之間的關(guān)系，科學(xué)規(guī)劃市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村布局，促進(jìn)城市和小城鎮(zhèn)、農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　第二，構(gòu)建加速人口城鎮(zhèn)化的財(cái)稅體制。理順中央和地方財(cái)政分配關(guān)系，適時(shí)建立和完善以居民財(cái)產(chǎn)、居民消費(fèi)為稅基的稅收制度，中央財(cái)政按人口規(guī)模補(bǔ)助地方公共服務(wù)資金，逐步形成地方財(cái)政收入隨人口聚集度增長的機(jī)制，引導(dǎo)地方發(fā)展重點(diǎn)由經(jīng)濟(jì)增長向人口聚集和居民生活改善等城市綜合能力提高轉(zhuǎn)變；適度降低鎮(zhèn)、小城市和中等城市增值稅的中央分成比例，為中小城鎮(zhèn)發(fā)展提供條件。

　　第三，擴(kuò)大中小城市、中心鎮(zhèn)的發(fā)展權(quán)限。按照城鎮(zhèn)實(shí)際管理的人口規(guī)模，賦予相應(yīng)行政管理權(quán)限，增加機(jī)構(gòu)人員編制，加大土地、規(guī)劃和投融資制度改革；根據(jù)城鎮(zhèn)常住人口規(guī)模，開展“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”

　　試點(diǎn)，常住人口規(guī)模超大鎮(zhèn)設(shè)立“鎮(zhèn)級市”，建立一級獨(dú)立財(cái)政和行政管理體制；常住人口規(guī)模大鎮(zhèn)試點(diǎn)賦予縣級行政和執(zhí)法權(quán)限。

　　第四，保障特殊群體利益。對勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移導(dǎo)致養(yǎng)老資源緊缺的家庭實(shí)行政府救助，建立農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，發(fā)展公益性非盈利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，不斷提升農(nóng)村老齡人口的福利水平；暢通留守兒童與外出父母的心理溝通和交流渠道，免費(fèi)學(xué)校寄宿，大力提高農(nóng)村教育質(zhì)量；確保農(nóng)民工生育政策平穩(wěn)過渡，延續(xù)農(nóng)民工進(jìn)城后的農(nóng)村生育政策，通過漸進(jìn)實(shí)施“雙獨(dú)一單獨(dú)一全面二孩”的生育政策，逐步淡化生育政策城鄉(xiāng)差別。

　　第五，建立人口城鎮(zhèn)化發(fā)展評價(jià)體系。科學(xué)制定人口城鎮(zhèn)化質(zhì)量評價(jià)指標(biāo)體系，加大農(nóng)民工吸納、就業(yè)安置、戶籍保障以及服務(wù)質(zhì)量等指標(biāo)權(quán)重，監(jiān)測人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程和質(zhì)量，定期發(fā)布人口城鎮(zhèn)化評價(jià)結(jié)果；將人口城鎮(zhèn)化納入政績考核、重大事項(xiàng)督查范圍，強(qiáng)化人口城鎮(zhèn)化在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用。